撰文: 香港01記者
2017-10-02 00:00
  • 國?省部?廳局?中國官僚體系中有一套外界不甚明了的編制級別,當中每個級別又分有正、副兩職,令人頭疼。這一套層級體系,與港人了解的公務員編制完全不同,因為當中既有對中共黨員資深程度的考量,又將蘇聯式幹部系統和國際通行的公務員體系混合在一起。

十八大上,正國級七常委首次亮相。(視覺中國)

中國官員,在概念上嚴格說來是個「複雜體系」,這與中國共產黨是中國唯一的執政黨有著直接的關聯。

中國行政官員(文官)體系制度中,夾雜著中共黨內官僚的體系架構,而同時又有近似於國際通行「政府公務員體系」以及間雜著「事業編制」的蘇聯式國家幹部系統的存在,這使得中國大陸文官行政體系制度成為「中國共產黨領導下的以黨務底色搭建的國家公務人員為主的靠納稅人完全支撐的行政官僚架構」。

在這個複雜的句式背後,有必要說明的是,中國文官行政體系中,「黨政」並未分開,相反,是「黨」在主宰著官僚的一切行為。而其中,因為不同利益群體的相互作用,官僚中亦存在著「不同體制身份」的標籤,越發讓外界及中國普通民眾(中國政治語言中的「群眾」)對官僚等級難以區分,因此,從官僚體系的概括上統稱為「領導幹部」。

中國官員體層層級複雜,結合蘇聯式的幹部系統和國際通用的公務員系統。(視覺中國)

框架:5個行政層級

中國的行政區劃有5個行政層級:中央(國家)、省(自治區、直轄市)、市(地區、自治州、盟)、縣(區、旗、縣級市)、鄉(鎮、街道)。

按照上面5個行政層級政府官員分為5種主要層級,每個主要層級又可以分出正、副兩個級別,這10個級別就構成了識別中共官員身份的基準體系——但這只是「基本體系」。

1、國家級正職,簡稱「正國級」,包括中國共產黨和國家的最高領導。

「國家」的概念在中國語境裡是極其含混的,很多中國人亦很難在概念中釐清「黨和國家領導人」是包含著兩個完全不同的概念。而造成事實上的混雜是,「黨和國家」在某種意義上並沒有嚴格的區別。

正國級職位包括:

中共中央總書記——執政黨的最高權力者;

中央政治局常委(7人)——執政黨的「領導集體」的組成者;

國家主席——政府名義上的元首;

全國人大常委會委員長——全國人大是中國名義上的立法機關,而這個機構的首長在民主選舉制國家通常是具有極高的行政地位;

國務院總理——內閣的首席長官;

全國政協主席——這是中國名義上的「民主政治的協調機構」,但這個機構的最高領導人由中共官僚(政治局常委之一)擔任;

中央軍委主席——中國人民解放軍的最高領導人,中國武裝力量的最高領導人。

這些「正國級」的職位對應的權力大小有著天壤之別,在政治待遇亦有很大差異,但在福利待遇上則基本處於等線。

2、國家級副職,簡稱「副國級」,包括黨和國家最高領導機構的成員(正國級除外),正國級職務的副職等。

它們包括:中共中央政治局委員(25人)、候補委員,中央書記處書記,全國人大常委會副委員長,國務院副總理和國務委員,全國政協副主席,最高人民法院院長,最高人民檢察院檢察長。

3、省部級正職,也稱「正部長級」,包括中央部委、省級黨委和政府的正職領導(「一把手」)。

它們包括:中共中央下屬機構(如政研室、黨史研究室、文獻研究室)的正職領導,國務院組成部門(部、委、辦、總局、審計署、人民銀行、海關總署等)的正職領導,全國人大和全國政協的辦事機構和專門委員會的正職領導,各省四套班子(黨委、人大、政府、政協)的正職領導。

4、省部級副職,包括省部級正職的副職,還有各省的黨委常委。

5、廳局級(或地廳級)正職,包括中央部委下屬司局和省直機關(廳、局、部)的正職領導,各地級市(地區、直轄市所屬區)四套班子的正職領導。

6、廳局級副職,包括廳局級正職的副職和市委常委。

7、縣處級正職,包括中央部委司局和省直機關的正職領導,各地級市下屬委、辦、局的正職領導,直轄市的街道(或鄉鎮)黨政領導正職,以及各縣四套班子的正職領導。

8、縣處級副職,包括縣處級正職的副職和縣委常委。

9、鄉科級正職,包括各地級市下屬機構的科室正職領導,各縣下屬委、辦、局的正職領導,鄉鎮黨委書記、鄉鎮長和人大主席,街道工委書記和辦事處主任。

10、鄉科級副職:包括鄉鎮級正職的副職,鄉鎮黨委委員和街道工委委員。

中共對黨員黨性的要求極高。(視覺中國)

從蘇聯模式到國家公務員體系

1949年中共建政後,中國推行的一整套幹部制度來自於蘇聯。並且,強調與之對應的是「擁有什麼樣的幹部等級,就會有怎樣的社會福利,以及相應的政治地位和社會資源」。

這也是中國官員進入官僚體系絕少有離開「體制內」的想法的動因,體制的誘惑力也讓官員們試圖在體系內盡可能地完成向行政系統金字塔尖上升的行為。事實上,行政系統的金字塔即是權力系統的金字塔,亦對應著各種有形與隱形的實際利益。

而中共拋棄了以往蘇聯式的在工人和知識份子中選拔、培養「幹部」的模式,而是在公務員體系中,通過考試選拔機制使用人才,並將社會精英分子逐步固化在公務員的體制內。因此,中共是用國家公務員體系創造了一個新的黨政混雜的文官行政制度的結合體。新的體系所擁有的誘惑力,比以往純粹政治官僚體系更加具有國際化的標籤,更加吸引社會潛在的精英分子進入官僚體系。

透過公務員考試機制,中共可以將社會精英納入其官僚系統。(視覺中國)

執政黨:「領導」幹部

中國的文官行政體系制度無論使用怎樣的時髦標籤,官僚體系中成員均以「領導幹部」作為統一的社會身份符號。而作為執政黨,中共又「領導著」這些幹部。在用中文表述得極為拗口的背後,是執政黨將幹部高度同一化的現實狀態。

中國在推行公務員制度改革的同時,並沒有消除參照蘇聯社會體系架構建立的幹部體制,「黨政不分、黨管幹部、幹部決定一切」的蘇聯模式並沒有消失,相反還在某種狀態下通過執政黨內部的管理模式得到了加強,與1989年蘇聯解體對中共的心裡衝擊有關,中共從1989年開始,在內部警告黨員切勿重蹈蘇聯覆轍,這使得中共整個體系時刻警覺著可能被「演變」的危機感,而更加嚴控可能鬆散組織架構的因素出現。這意味著,執政黨通過官僚體系對中國社會的管理在實質性上沒有產生變化。

這樣的「危機感」的確讓中共有效地讓更多的社會精英分子轉化成為中共領導幹部的一分子,亦讓中共有效地「領導」了他們。

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