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2017-10-19 19:18

文:田飛龍

十九大報告舉世矚目,因為中國已成為具有世界歷史構成意義的負責任大國,中國的國家行為具有全球治理的指標意義。在鴻篇巨制的報告體系中,不同人群各取所需。香港社會對中國的全球治理通常不甚敏感,但對於報告中的涉港論述則是高度關注。

涉港論述主要集中於三個部分:

  • (1)報告第一部分關於過去五年工作有專節「港澳臺工作取得新進展」;
  • (2)報告第三部分將「一國兩制」作為新時代中國特色社會主義基本方略之一加以確定;
  • (3)報告第十一部分專章論述「堅持一國兩制,推進祖國統一」。

報告將港澳臺合併論述,但又將港澳與臺灣有所區分,這是因為港澳所涉乃一國兩制內部的治理問題,但臺灣所涉則是國家完全統一的結構性問題。

香港社會對中國的全球治理通常不甚敏感,但對於報告中的涉港論述則是高度關注。(視覺中國)

涉港論述存在如下值得認真對待的亮點:

第一,「全面管治權」進入報告,成為中央治港的新法理。五年來,中央面對香港社會圍繞政改及本土分離問題的一系列挑戰,對治港具體方略進行了適應時代與形勢要求的調整,對既往偏重「兩制」的治理思維與政策取向進行了檢討與修正,顯示出對「一國」之法理與制度化的重心轉移。「全面管治權」提法來自2014年白皮書,是對中央治港地位與權力的總括性概念,與之相對的就是香港依據基本法享有的高度自治權。「全面管治權」由國務院新聞辦的政策用語正式被納入黨代會報告,表明中央對既往五年治港工作與方向的政治肯定,以及未來治港的制度進取方向。依法維護中央的「全面管治權」是一國兩制全面準確實施的關鍵,是高度自治權的前提與保障。當然,中央的全面管治權是基本法秩序內的法定管治權,其制度化的重點在於完善針對香港自治權的「全面監督權」,同時對中央直管事項採取更加明確的法治化思維與方式。「全面管治權」成為取代「井水不犯河水」式兩制隔離法理的新法理,是對一國兩制完整法理意涵及基本法整體秩序的回溯與重塑,整體上有助於凝練一種關於基本法的「監督—自治」型共識法理學,打破既往「一法各表」的法理混亂狀態與治理僵局。

「全面管治權」成為取代「井水不犯河水」式兩制隔離法理的新法理,是對一國兩制完整法理意涵及基本法整體秩序的回溯與重塑。(視覺中國)

第二,「長期繁榮穩定」是一國兩制的政治倫理,是民族復興的必然要求。中央治港,「高度自治」是憲制手段,「繁榮穩定」是根本目標,也是中華民族偉大復興目標之一。這種將某個地區之「長期繁榮穩定」確定為國家民族之整體目標的做法,來源於特定的歷史背景與一國兩制的制度競爭邏輯。香港回歸前已是港英治理下的「亞洲四小龍」之一,享有資本主義體系內的「繁榮穩定」,在殖民主義的制度外形之下,香港的現代化已到達相當高的程度。這種屬於資本主義體系的「物質文明」與「制度文明」構成回歸以來「一國兩制」的起點以及與之對標競爭的基本參照系。

收回香港,既包含著祖國統一的民族主義宏大敘事與歷史進步意義,也包含著接受資本主義文明之挑戰與競爭的制度博弈內涵。如果回歸後的香港治理和發展不能確定性地優於回歸之前,則難以證明一國兩制的優越性,也難以間接證明社會主義制度的強大生命力和創造力。一國兩制的制度競爭並不完全或主要不是在內地與香港之間展開,而是在中國與發達的西方之間展開。因此,香港之「繁榮穩定」就不僅僅是香港社會的成就維繫,而成了國家治理能力及制度優越性的一種世界性證明。同時,在民族偉大復興的條件下,香港的「長期繁榮穩定」又轉換為國家民族整體進步的一項優先測試指標,表明中國的發展具有「共同富裕」的社會主義本質優越性,而絕對不可能放任香港「自然衰落」。為了香港的「長期繁榮穩定」,中央對香港事務的合法介入以及在國家一帶一路戰略和粵港澳大灣區戰略中相對突出香港的獨特優勢與角色,就是一種在「新時代」保障香港獲取新發展資源和空間的戰略統籌行為。

香港普選,是測試一國兩制與基本法之憲制合理性與完備性的絕佳議題。(資料圖片)

第三,「有序推進民主」再現,顯示中央對香港民主化的期待與支持。香港民主化,具體而言就是香港基本法第45、68條規定之「雙普選」的實現。中央在基本法中納入普選,以及在回歸後的普選進程中堅持「循序漸進」原則並充分凝聚香港社會共識穩步推進,是因為中央將香港普選視為「一國兩制」整體制度實驗的重要議題,同時也是著眼「五十年」週期中內地政治改革與治理現代化的可能需求而在一個可控的地方自治秩序中先行先試。香港普選,是測試一國兩制與基本法之憲制合理性與完備性的絕佳議題。普選,對香港而言,是其回歸後民主運動、意義政治及社會參與的焦點,是其自治民主發展的合邏輯延伸,但對國家而言則是一種特別意義上的「憲制試點」,是一種需要與國家之「主權、安全、發展利益」相平衡的地方制度議題。普選的「國際標準」與「基本法標準」之爭,所折射的正是中央與香港地方在「普選」意義與方式理解上的差異。十九大報告重現「有序推進民主」,既釋放了中央繼續支援香港民主化的政治信號,也提示了民主發展的「有序」性。這個「序」既指基本法普選條款的「循序漸進」之序,也指「八三一決定」確定的具體普選秩序。能否回歸這個「有序」,還是繼續陷入佔中和本土分離以來之過度政治化的「無序」,是香港民主化能否繼續前行的政治要害。

第四,發展主義的歷史觀與治理觀更加明確。在統籌規劃香港進一步發展的論述中,「民主」是放置在「齊心協力謀發展、促和諧,保障和改善民生」之後的,顯示中央在思考香港問題上的議題次序。中國自身的模式與經驗可被凝練為一種「發展主義」,即相信歷史與社會的矛盾衝突需要通過更充分的發展來加以解決,這是共產黨人的歷史唯物主義與辯證法史觀推演出來的結論,也是改革開放40年的基本經驗總結。香港社會之多方面矛盾,尤其是貧富分化、經濟結構老化、青年發展受限等問題,中央認為與發展不足及空間局限有關,而不是與香港未能實現普選有關。聚集經濟民生促發展,是中央真誠地以自身理解和經驗對香港社會基本矛盾與問題的診斷和處方,也是中央治港在政策上的側重與取向。這種思路與香港社會及西方社會的「發展援助」思路頗有差異,也與規則主義的形式法治觀頗有差異。當然,一國兩制之下的香港社會到底如何回應及利用中央的模式啟發與政策利好,不是中央單方面能夠解決的問題,也是香港社會發展思路轉型調整的問題。甚至,中國在一帶一路戰略中宣導的也是一種有別於西方之「民主優先論」的「發展優先論」。這是一國兩制內部的制度競爭與經驗對話的「新時代」,相對自信的中央開始在不同層次與方向上試圖推展所謂的「中國模式」。而對「中國模式」真正的歷史哲學與社會科學的理解、解釋與理論化,似乎才剛剛開始。

中央治港,「高度自治」是憲制手段,「繁榮穩定」是根本目標,也是中華民族偉大復興目標之一。(視覺中國)

第五,國家安全領域信賴香港社會的補充責任論。十九大報告沒有專門提及「港獨」而提及了「台獨」,港媒對此多有關注和疑問。難道是中央認為「港獨」問題已經解決了?其實不然,9月初香港中文大學的民主牆港獨事件以及近期港獨力量「重返校園」的社運動向,以及港獨與台獨的密切互動,表明這個問題並未得到真正的解決。不過,如下一些理由決定了中央在港獨問題上的基本立場與取態:其一,「反港獨」已經常態化,成為中央及涉港工作部門的基本任務,同時取得了積極的階段性成效,因此沒有必要再專門提及;其二,新特首在競選綱領與施政綱領中清晰表明了反港獨的社會治理措施與立場,中央需要支援特區政府依法施政;其三,2016年底人大釋法以來香港司法的自我調整,尤其是在港獨宣誓案、旺角暴亂案和佔中改判案中對國家利益與公共秩序的法理肯定與相容保護,顯示出香港司法對反港獨及維護香港穩定的積極憲制功能;其四,香港社會的「港獨」餘波(比如港中文民主牆事件)主要通過香港大學與社會自治(內地學生反彈反制、十校長聯合聲明、香港社會輿論制衡等)形式加以解決,顯示香港公民社會的自我淨化能力;其五,香港社會進入一個「休養生息」期,政治性議題相對淡化或後置,反港獨有條不紊地形成了系列化的機制和經驗。當然,中央在香港的國家安全領域必然繼續承擔最終的憲制性責任,這是一種優先信任和支持香港政府及社會處理「港獨」問題的補充責任。如果港獨出現了特區政府與社會無法解決的複雜局面,中央一定會依法介入,以及時恢復基本法秩序與社會穩定。

第六,以「粵港澳大灣區」為戰略抓手促進香港再發展及融入國家。新全球化以中國為主場,這是香港近代史所未有之「大變局」。經過國家驅動,梁振英政府鋪墊以及新特首接力推行,相關的區域發展戰略已成為特區及社會發展的一個共識性方向,一系列的合作議題與政策規劃正在開展。值得注意的是,這一次報告未提及香港在「一帶一路」中的明確角色,而是強調以「粵港澳大灣區」為重點,梁振英所謂的「超級連絡人」之說似乎未被中央重視和吸納。如何理解這種論述取向呢?其一,報告指出「要支持香港、澳門融入國家發展大局」,這個「大局」首要包括的就是「一帶一路」,只是基於國家整體規劃,港澳只是參與者角色,而不是「超級連絡人」或決定性角色,改革初期過度依賴港澳的國家發展階段已經過去;其二,粵港澳大灣區戰略是一帶一路戰略的子戰略,作為華南地區的創新科技中心與海陸絲綢之路交匯點而起到重要的「基地支撐」作用;其三,中國的國家發展是一列定時出發的高速列車,面向新的全球化地域和空間,港澳需要與中央對表而不是相反,這在客觀上提示港澳需要有發展和融入的緊迫感,誤了班點自己負責。依託國家發展戰略的「有序融合」是香港在一國兩制新週期裡的發展指南。

這一次報告未提及香港在「一帶一路」中的明確角色,而是強調以「粵港澳大灣區」為重點。(視覺中國)

第七,一國兩制是長期的「最佳安排」。一國兩制從回歸過渡期及初期的「回歸安排」逐步發展為一種關於香港繁榮穩定的「治理安排」。這種轉變使得香港社會面臨一種重新理解自身與中國、中國與世界關係的歷史壓力和實踐緊迫感。1984年《中英聯合聲明》及1990年《基本法》建構的香港自治制度是歷史上最為優化的地方自治憲制,如果是2017年制定《基本法》肯定是另外的模樣。因此,就香港自身而言,儘管不是中英談判的主體和參與方,但卻是這場談判的最大受益者。由此確定的一國兩制框架成為香港憲制的最佳安排,也是其長期繁榮穩定的堅實基礎。「五十年不變」之2047問題其實並非現實化的「變法」問題,而是憲制檢討與合理化的內部秩序調整問題。香港有識之士亦明確承認,2047之後一國兩制仍然是香港憲制最佳安排。十九大報告之規劃是在「兩個一百年」尺度中的戰略安排,對一國兩制作為最佳方案的重申是與「2049中國」相關的。但這不代表中央對一國兩制內部的具體制度機制不進行任何改變,因為一方面這是一個高度彈性化的憲制框架,需要不斷根據新情況、新問題加以調整和填充,另一方面則是因為「繁榮穩定」成為國家的政治倫理,從而客觀上需要國家獲取適度的權力和許可權來保障這一目標的實現。

第八,高度自治是權利與義務的複合體。報告提及「讓香港、澳門同胞同祖國人民共擔民族復興的歷史責任」,以及國家近些年在國家安全立法和一帶一路戰略等法律與政策制定過程中對港澳憲制責任與義務的明確提及,這些論述表明一國兩制下的高度自治不完全是一種權利,也是一種地方自身責任及對國家負有的積極責任。一國兩制下的香港,既往不僅是「兩制」講得太多,「權利」也講得太多,長期來看造成了香港的某種「偏安」、「割據」與「自私」的取向,在某些議題與時段上使香港成為國家治理與發展的負擔,這些偏頗需要在一國兩制的「新時代」予以矯正。

總之,一國兩制是中國完成國家統一、推進治理現代化及自身全面國際化的「憲制槓桿」,在港澳臺三地顯示出不同的制度化模式與實踐成效,其中香港最為典型、豐富及富有張力。十九大報告系統總結過去五年對港工作基本方略與成效,將「全面管治權」作為新法理,將「發展主義」作為新動力,將「有序民主」作為長期承諾,將「粵港澳大灣區」作為融合架構,將高度自治作為優先治理機制,將國家「兩個一百年」戰略目標作為定位與拉動香港轉型發展的戰略契機。由此,一國兩制之香港模式開始進入「新時代」,一個「2.0版」的依法治港與有序融合的新時代。

 

【編按:作者為北京航空航太大學法學院副教授,全國港澳研究會理事。】

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