撰文: 黃雲娜, 趙鍾維
2017-10-30 20:34
  • 小學上常識科時經常問老師:「『高度自治』到底有多高?」如今帶着同樣的疑問,先後訪問基本法委員會委員陳弘毅、港大法律學院前院長陳文敏及大律師公會前主席梁家傑。

  • 陳弘毅堅稱,「香港的自治權力比世界其他自治地區都要大」,陳文敏則苦笑說,「這永遠是相對的,但我比以前更悲觀」,梁家傑激動道,「如果回歸前中共像今天這樣解說,我寧願移民外國做『二等公民』!」

高度自治的空間大小,視乎中央與香港之間的政治信任程度。(資料圖片)

「在1980、1981和1983年三個暑假,我用了105天,走遍祖國大江南北,觀賞壯麗河山……登上萬里長城那時,我還感動得『眼濕濕』,走上峨嵋金頂那刻,就感受到人情味的濃厚。」那時中國改革開放不久、正值中英談判前期,在香港大學攻讀法律學士的梁家傑,和普遍香港人一樣,對中國有着「無法無天、造反有理」的印象,後來時任中共軍委主席鄧小平提出「一國兩制、港人治港、高度自治」方針解決香港問題,既令他忐忑不安,又讓他心生盼望:「當時剛執業,沒有錢也不想移民繼續做『二等公民』,反而『民主回歸論』很吸引我,說我們可以自己話事喎,不用再聽紅鬚綠眼點喎,終於可以站起來喎,我想留下參與塑造香港前路。」

早梁家傑一屆畢業於港大法律學院的陳文敏,同樣有着愛國情懷,也同樣憧憬信誓旦旦的「高度自治」,他慨嘆:「當年百廢待興,我們很期望中國可以好好的,也有心幫助國家建設。雖然崇尚民主自由,但也做了最壞打算,以為香港會變成中國的城市,沒想到鄧小平提出『一國兩制』,願意保留社會主義最不能容忍的資本主義制度。這可見他的氣概和氣度,也反映當時中國為了香港的『主權』和『治權』,很多東西都可以放下、願意給你很多自治。」

何謂「自治」?「高度自治」又有何魅力?現代政治學中,「自治」意指主權國家授權地方政府,以相對自主的方式產生執政及議政代表,並依法行使自我管理公共事務的政治權力;其治理的公權範圍愈廣,自治的程度愈高。那些年中國原本已有一般地方自治和民族區域自治,後來為落實「一國兩制」安排,更於1982年修訂《中國憲法》第31條,即在必要時會設立特別行政區,並由全國人民代表大會依法制定其實行制度、授予相關自治權限。

「香港人是能治理好香港的,要有這個自信心。」鄧小平1984年會見香港各界訪京代表團時,也以此勉勵「港人治港」,可見「高度自治」相當具吸引力——一晃33年過去,中共總書記兼國家主席習近平,在月中發表中共第十九次全國代表大會工作報告時,一再重申中央對港擁有「全面管治權」,並強調要把「全面管治權與高度自治權有機結合」,不少人將之解讀為「收緊對港政策、削弱高度自治」,這當中包括曾經相信「一國兩制」的陳文敏和梁家傑。

就像我們喝Gin & Tonic一樣,正確酒水比例是1:2.5,Gin酒多了會變成烈酒,Tonic水多了又會淡而無味,雖然仍然是Gin & Tonic,但酒水比重不同,味道自然有異。到底要多少「全面管治」,又要多少「高度自治」,才能「有機結合」?
名譽資深大律師、香港大學法律學院前院長陳文敏

陳文敏認為,中共與香港在法律理論上的最大分別,在於對方總是從一系列抽象難明的原則入手。(鄭子峰攝)

讀不懂的「有機結合」

一小時的訪問下來,陳文敏問了九次這個問題:「我真的不懂,『全面管治』和『高度自治』可以怎樣『有機結合』?就像我們喝Gin & Tonic一樣,正確酒水比例是1:2.5,Gin酒多了會變成烈酒,Tonic水多了又會淡而無味,雖然仍然是Gin & Tonic,但酒水比重不同,味道自然有異。到底要多少『全面管治』,又要多少『高度自治』,才能『有機結合』?」

不少人和陳文敏一樣,對「有機結合論」感到陌生和不解,然而,翻查新任中央政治局常委、被譽為中共理論翹楚的王滬寧於1985年,在《政治學研究》季刊(北京),與中國政治學會前副會長王邦佐合撰《從一國兩制看主權與治權的問題》一文,論文摘要已點出「一國兩制」構想的重要特徵,是「主權和治權高度有機的結合」。換言之,早在32年前,就有中共學者提出相關論述,問題是,香港人有否正確接收和理解有關信息呢?

「當年中共有很多研究,強調理論政治,但當時若問具體什麼是『有機結合』,相信沒有人會知道,不管是30年前或30年後,我還是看不懂。」陳文敏認為,中共與香港在法律理論上的最大分別,在於對方總是從一系列抽象難明的原則入手,這也正是中港難以互相理解和交流討論的困難之處,「那些不夠具體實際的大原則,往往是很難去反對的、很有彈性的,也沒有人可以質疑的,但當他講完一堆空泛的原則過後,就會隨其喜好在不同時候加諸不一樣的解釋,令人有不同解讀,但在普通法中,法律條文要盡量清晰,相對不會有太多含糊的地方。」他指兩種理論各有所長,雙方應努力尋求平衡點。

正如「高度自治到底有多高」一問,參考國務院新聞辦公室2014年6月發表的《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書的說法,香港的「高度自治權」源於中央的「授權」,即是「中央給多少,香港就有多少」。若以中共因時制宜的辯證觀觀之,「高度自治權」本質上屬於「授權性權力」,而非「固有性權力」,當「授權」的環境改變了,「授權」的內容就不可能不變,換言之,中央可以因應局勢的變化,隨時「收緊」或「釋放」授予香港的「自治權」,當中大部分權力始終在香港手上,而關鍵權力則在中央手中。

我明白中央對港擁有全面權力,但問題是,你曾經引導我相信你願意約束權力,就像唐太宗的諫官有『免死金牌』,《基本法》就是中央承諾約束權力的宣示,但如今你一再自圓其說地強調「全面管治」,變相宣告放棄自我約制!你當年若像今天這樣直接挑明,我無話可說,寧願去外國做個「二等公民」!
大律師公會前主席、公民黨主席梁家傑

梁家傑表示,回歸前中央的各種說法,引導他相信「一國兩制」,如今對方卻背信棄義。(吳鍾坤攝)

不約束的「全面管治」

在陳文敏和梁家傑眼中,當年嚮往的「高度自治」之高,不但在於中央放權,更在於中央多番表態願意自我約束權力。「我明白中央對港擁有全面權力,但問題是,你曾經引導我相信你願意約束權力,就像唐太宗的諫官有『免死金牌』,《基本法》就是中央承諾約束權力的宣示,但如今你一再自圓其說地強調『全面管治』,變相宣告放棄自我約制!你當年若像今天這樣直接挑明,我無話可說,寧願去外國做個『二等公民』!」梁家傑憤憤不平說。

陳文敏則擔心,如果沒有有效機制可以制衡或約束中央對港用權,這將是「高度自治」的悲哀,他以全國人大常委就去年底立法會「宣誓風波」主動釋法為例,批評人大根本沒有必要趕及在香港法院宣判之前釋法,認為此舉難免令人質疑當局企圖左右判決結果,「就算是那兩個人(青年新政梁頌恆和游蕙禎)觸及你底線,你是否要以此行使你的『全面管治權』,不惜一切來破壞香港的『高度自治權』呢?這是不是『有機結合』?為何不像2011年『剛果案』那樣按部就班,由終審法院決定需否提請人大釋法呢?」

正如前律政司司長黃仁龍上周四(10月26日)在香港大學《基本法》研討會上所言,是次釋法「非常可惜」,「不值得」為個別人士的政治表述釋法,而本港三層法院均表明,法院根據現有宣誓法例,已能得出相同判決。

不過,在陳弘毅看來,中央一直堅持「一國兩制」方針,根據《憲法》和《基本法》行使應有的管治權,故看不到有任何背離方針或損害「高度自治」的行為。他又認為,過去中央直接對港行使權力的次數相當少,而香港亦一直享有比世界其他自治地區更高更廣更大的自治權,既有行政管理權、立法權、獨立司法權和終審權,又可參與對外事務和國際組織,而且財政獨立,不用向中央政府繳稅。

香港的自治權力範圍,比世界其他自治地區都要大。
基本法委員會、香港大學法律學者陳弘毅

陳弘毅表示,《國歌法》屬全國性法律,進行公眾諮詢的可行性不大。(資料圖片)

例如內地目前有44個少數民族實行「民族區域自治」,合計有5個自治區、30個自治州、120個自治縣、1,500個民族鄉,他們依憲法行使特定的自治條例,管治逾64%的國土及76%的少數民族人口,但沒有一個自治區域享有與香港「等高」之「高度自治」。

有前提的「高度自治」

或因如此,有不少和陳弘毅持相同法律觀點的內地學者,近年發表不少學術文章,多番強調「高度自治」雖然「高」,但也必須要有「度」。例如中山大學粵港澳發展研究院教授王禹2013年發表《高度自治的概念、組成要素和象徵探討》一文提及,「高度自治」並非「完全自治」或者「最大程度自治」,而有關本質問題在1980年代中英談判過程中已有明確定論,當時英方提出以「主權換治權」不果,繼而再以「完全自治」和「最大程度自治」修改中方提出之「高度自治」內涵,但同樣遭中方拒絕。

據王禹所言,「高度自治」是必須依法進行的自治,當中包括以下三種內涵:(1)「高度自治權」不是無限的,必須以《基本法》的規定為限;(2)「高度自治」的行使不是任意的,必須以《基本法》規定的方式行使;(3)所謂「以《基本法》規定行使」,是依照《基本法》的內在精神行使「高度自治」,即不得違背「一國兩制」方針、不得危害國家主權統一和領土完整、不得損害特別行政區長期繁榮穩定。

無可否認的是,當年提出「一國兩制」構想的鄧小平,在不同場合談及「高度自治」的同時,也反覆強調「高度自治」的限度。例如他曾於1983年6月26日的《中國大陸和台灣和平統一的論談》指出,「我們不贊成完全自治的想法,自治不能沒有限度,既有限度就不能完全。」至1984年10月3日,他又在《保持香港的繁榮和穩定》中提及,「不能籠統地擔心干預,有些干預是必要的」,要視乎有關「干預」能否符合港人利益。鄧小平亦曾於1987年4月16日會見香港基本法起草委員會發表的講話中強調,「有一個問題必須說明,切不要以為香港的事情全由香港來管、中央一點都不管,就萬事大吉了。這是不行的。這種想法不實際。」

就算是那兩個人(青年新政梁頌恆和游蕙禎)觸及你底線,你是否要以此行使你的「全面管治權」,不惜一切來破壞香港的「高度自治權」呢?這是不是「有機結合」?為何不像2011年「剛果案」那樣按部就班,由終審法院決定需否提請人大釋法呢?
名譽資深大律師、香港大學法律學院前院長陳文敏

不少評論均認為,人大就「宣誓風波」釋法,衝擊了「高度自治」。(資料圖片)

近年政治紛爭不斷,自治、自決甚或獨立的爭議不絕,有部分進步民主派更是大吹「自決風」,冠以「民主自決」及「內部自決」等名義,提倡應以此解決2047年後香港二次前途問題。這種介乎「高度自治」與「虛幻獨立」之間的說法,吸引不少年輕人關注,同樣亦觸動了中央神經,擔心會危及國家安全;然而,根據陳文敏的觀察和認知,絕大多數香港人所追求的只是「高度自治」,「他們不是想否定『一國』,而是想維持可以自己話事的『兩制』。」

「香港人是很無奈的,因為『一國兩制』本身就是兩種意識形態的衝擊,當中必然會引起矛盾和衝突,但我們別無選擇,只能好好珍惜現有價值和制度,我也相信,對於中央來說,保留香港的『高度自治』是『一國兩制』最好的出路。」陳文敏提到,港人若想維護「高度自治」,首先應避免攻擊司法制度,「你可以循道理上評論法官,但不要一下子就跳到『警察拉人,法官放人』的層面,或標籤法官是『黃絲』、『藍絲』,倘若繼續將政治色彩帶入法院,反而會削弱我們最根本的優勢」。

陳文敏又勉勵香港人繼續發聲,不要只說當權者想聽的話,因為愛國不等於不能理性批評;最後他囑咐香港人要做好本分,無論是從事社會抑或經濟價值的建設,盡力保持香港的競爭力。

面對國家發展大勢,香港又應如何自我定位?陳文敏說,香港歷來都在競爭環境中生存,不必擔心和內地合作就會喪失本身價值,同時也要認清香港只能是「城市」的角色、找到我們作為特殊「城市」的特別位置,只有保存重要的生活價值和基本制度,日後才有資格探討2047年後的事。

陳文敏又強調,一定要盡量爭取和把握更多與內地溝通的機會,他相信中央絕不是鐵板一塊,也希望民主派適時放下姿態和成見,「人家叫你去就去啦,為什麼要講條件?不要期望見一次兩次就會有成果,去了也不代表你放下原則,反而是和對方建立互信的開端。」

中港關係自回歸以來愈發緊張,港人應如何與內地人相處?倘若我們只以「二元對立思維」來看待「全面管治」與「高度自治」,難免會無限放大前者的負面影響,繼而遺忘後者所扮演的重要角色。(資料圖片)

現任公民黨主席梁家傑也建議,香港人要認清形勢,好好裝備自己,「就算他日中央放權讓香港實行『高度自治』、有『真普選』,大家有沒有料?能不能做好良好管治?」他特別提到從政者應該深入社區,令市民真心擁抱民主、「不要只以為民主就是一年派幾次米粉、帶你去幾次旅行。」

港澳辦的解畫降溫

陳弘毅則相信,港人要遵守《基本法》,而《基本法》亦同樣限制了中央的權責,可有效確保香港繼續享有「高度自治」。剛調任港澳辦主任的張曉明上周五(10月27日)亦在港澳辦網站撰文,為十九大報告的港澳政策解畫,當中特別提到香港有輿論擔心中央的「全面管治權」會影響香港的「高度自治權」,但他認為這種擔心是不必要的。

張曉明又解釋,中央之所以強調「全面管治權」,是「針對極少數人以高度自治為由,抗拒或排斥中央依法行使權力,甚至公然挑戰一國和有關底線的言行」,他更罕有提到,中央應尊重香港的「高度自治權」,「不應以享有『全面管治權』為由任意加以限制和干預」。

回歸到問題核心,到底「高度自治」有多高?香港大學政治及公共行政系副教授閻小駿,曾在其著作《香港治與亂:2047的香港政治想像》中指出,香港「高度自治」的空間大小,直接取決於中央與香港之間的政治信任程度,兩者互成正比,香港更加要積極行動,捉緊機會。

陳文敏亦說,「高度自治」永遠是相對的,惟目前欠缺一個有效機制,以仲裁中央與香港之間因權力劃分而產生的矛盾和紛爭;儘管1980年代末起草《基本法》期間,時任諮詢委員會委員的陳弘毅,已經提出設立一個特別的協調架構處理衝突,但陳文敏認為,理論上「基本法委員會」應該發揮有關仲裁作用,但實際上該機構的制衡功能形同虛設,如今唯有寄望中國發展走向愈來愈客觀、相信中國的價值體系也會與時俱進,方能令有關機制從根本發揮作用。

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上周一(10月23日)出版的第83期《香港01周報》頭版文章《解讀全面管治與高度自治》一文,曾經以中港兩地之間的微妙共生、合理對峙及有機結合三方面探討有關問題。倘若我們只以「二元對立思維」來看待「全面管治」與「高度自治」,難免會無限放大前者的負面影響,繼而遺忘後者所扮演的重要角色,如此自我矮化香港特別行政區在「一國兩制」中的正面地位和積極作用,最終恐怕永遠只會看到「矛盾」而無法找到兩地可以「結合」的共識。也許,香港人不應該問「高度自治」到底有多高,而應該問,我們嚮往的「高度自治」可以有多高?

上文刊載於第84期周報(2017年10月30日)。

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